La posibilidad de renovar el marco jurídico de un país implica riesgos, pero también plantea oportunidades. En el caso chileno, la carta fundamental que se votará este 4 de septiembre propone redistribuir el poder político. «Lo que tenemos hoy, ¿es suficientemente valioso como para descartar la apuesta que se nos ofrece?», se pregunta nuestro columnista.
Por Martín Olazábal Jiménez (*)
En otra publicación compartí ciertos criterios que pueden ser útiles para filtrar la enorme cantidad de información que existe sobre el proyecto de nueva Constitución chilena. En esta ocasión daré mi parecer sobre el texto, con el fin de poder contribuir en el proceso de formación de opinión. Para comenzar, considero necesario analizar el trabajo de la Convención Constitucional como un intento de avanzar en la resolución de la crisis política y social que vive el país. En ese sentido, su diseño (en lo ético y en lo institucional) contiene algunas ideas fuerza, a saber:
1. Una apuesta por un poder legislativo más ágil
El texto propone un Parlamento compuesto de dos cámaras (bicameralismo), cada una de las cuales tiene objetivos y atribuciones distintas (asimétrico). El objetivo del Congreso de Diputadas y Diputados es representar a los chilenos en función de la concentración de población en cada distrito. Es decir, en aquellos donde hay más gente serán elegidos más representantes. Por otro lado, la Cámara de las Regiones tendrá igual número de representantes por cada región, lo cual favorece especialmente a aquellas en que hay baja densidad poblacional (las que suelen quedar más excluidas en el debate político). Respecto a sus atribuciones, las Diputadas y Diputados tramitarán todos los proyectos de ley, pero los Representantes Regionales solo lo harán cuando se trate de “Leyes de Acuerdo Regional” (un total de 18 materias de ley, señaladas en el artículo 268) o cuando las dos cámaras acuerden que el proyecto sea revisado por ambas.
También se establece que, por regla general, para aprobar leyes el Parlamento debe contar con el voto favorable de la mayoría de los parlamentarios presentes al momento de votar (mayoría simple). Excepcionalmente, para ciertas materias se requerirá el voto favorable de la mayoría de los parlamentarios electos (mayoría absoluta). Se elimina la exigencia de cualquier otro quórum superior para la aprobación de leyes. Se reduce el poder del Presidente de vetar un proyecto de ley (en otras palabras, se hace más fácil aprobar un proyecto de ley aunque haya sido vetado). Finalmente, se elimina la posibilidad de acudir a la Corte Constitucional para impugnar un proyecto de ley.
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En definitiva, el sistema propuesto busca, por un lado, la facilitación de los votos necesarios para legislar, y, por otro, que los proyectos de ley no tengan que pasar siempre por tantos órganos políticos antes de ser aprobados. Esto puede ser considerado como un riesgo para algunos, ya que podría dar lugar al aumento de leyes de mala calidad o populistas. Pero, ¿qué motiva estos cambios? La noción de que parte del problema que nos llevó a la crisis política y social fue la dificultad de generar cambios a través del poder legislativo. Es la idea de que, en definitiva, no importa mucho cuál es la propuesta del Gobierno o quién tiene mayoría en el Parlamento, ni por quién votemos, eso no se traducirá en los cambios que requerimos como sociedad.
La pregunta es si vale la pena correr los riesgos y aceptar la apuesta. Para mí, el sistema actual no asegura leyes de mejor calidad, y tampoco impide que surjan liderazgos populistas. De hecho, la falta de legitimidad de los órganos políticos, causada en parte por un sistema como el que tenemos, también abre espacio a corrientes populistas dispuestas a pasar por alto el diálogo democrático. Así las cosas, y teniendo siempre en cuenta que los legisladores no son designados sino elegidos, considero razonable aceptar la apuesta.
2. Una apuesta por la autonomía de los gobiernos regionales y locales
La propuesta de nueva constitución dota de autonomía política, administrativa y financiera a las regiones y comunas [1]. Esto responde al excesivo centralismo que caracteriza al Estado de Chile, en el cual las decisiones más importantes, a nivel político, administrativo y financiero, suelen depender del gobierno central, lo que provoca tardanza en la toma de decisiones y políticas públicas cuyo diseño y ejecución no responden a las necesidades de los territorios.
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Tras un breve análisis de las competencias que tienen ambas entidades autónomas, es posible concluir que las atribuciones de las comunas (artículo 202 y siguientes) están más orientadas a la satisfacción de las necesidades de la comunidad local (gestión, ejecución de políticas locales y autogobierno), mientras que las de las regiones se caracterizan por orientarse hacia la coordinación, organización y planificación de forma general (artículo 220). Aún así, es claro que los gobiernos, en los distintos niveles, tendrán atribuciones que se solaparán, lo que podría abrir espacios a conflictos de competencia y disputas entre las distintas entidades autónomas. Hay que señalar, eso sí, que la propuesta constitucional establece principios y mecanismos para resolver estos conflictos (artículos 195, 196 y 381).
Este tema es particularmente sensible respecto de una de las atribuciones de las comunas y de las regiones: la de crear empresas públicas y contraer deuda, previa autorización de la ley (artículo 214, 220 letra e y 250). Sobre lo primero, la propuesta no se pronuncia en cuanto al tipo de empresas públicas que se podrán crear (si es que estará limitado a mercados poco competitivos, donde se requiere intervención, por ejemplo) o si competirán con empresas privadas bajo las mismas regulaciones o no. Respecto de la posibilidad de endeudarse, la propuesta señala algunos límites y condiciones (artículo 250) como restricciones en periodos electorales y límites máximos de deuda en función de un porcentaje de su presupuesto, entre otras. Sin embargo, no determina qué pasa si la entidad autónoma no puede pagar la deuda. Todo eso, en definitiva, tendrá que definirse por ley.
La propuesta, no obstante, plantea algunos principios relacionados con la autonomía financiera de estas entidades: coordinación, equilibrio presupuestario, solidaridad, compensación interterritorial, sostenibilidad, responsabilidad y eficiencia económica. Además, señala que existe un deber de velar por la estabilidad macroeconómica y fiscal, lo cual se hará a nivel central (artículo 245). Estas normas buscan aminorar los riesgos antes expuestos. Pero, ¿son suficientes los principios y límites que fija la propuesta en esta materia? ¿Vale la pena correr el riesgo y aceptar la apuesta? Dado que en esta materia tengo menos preparación, admito que me resulta difícil evaluar. Aún así, me parece claro que el sentido general apunta hacia la dirección correcta, la de dotar de autonomía financiera a las entidades autónomas.
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3. Una apuesta por mayor participación ciudadana
Un diagnóstico compartido sobre la sociedad chilena indica que existe una gran desafección o desinterés por los asuntos políticos. Es la noción de que la política, sucia y corrupta, ocurre en el gobierno (nacional o local) o en los partidos, y no se relaciona con la vida cotidiana (con la salud, la educación, las pensiones, los sueldos, etc). En respuesta a eso, la propuesta de nueva constitución señala que la participación ciudadana debe ser un principio fundamental de la democracia.
Las aplicaciones de este principio tienen alcance nacional, regional, y comunal. Por ejemplo, a nivel nacional establece la posibilidad de que una parte de la ciudadanía pueda presentar propuestas de ley (artículo 157), de derogación de ley (artículo 158), de reforma constitucional (artículo 385) e incluso propuesta de llamar a una nueva convención constitucional (artículo 386). En cada caso, se requiere una cantidad distinta de firmas para iniciar el trámite legislativo.
Al desarrollar la idea de Estado Regional, se instruye el deber del Estado de garantizar la participación y control democrático de la función pública por parte de los habitantes del país, tanto a nivel regional como comunal (artículo 191). Esto encuentra aplicación en la estructura que tienen los gobiernos regionales y municipales en la propuesta. Están compuestos por un órgano ejecutivo (el gobernador regional y el alcalde, respectivamente), un órgano colegiado de representación popular (la asamblea regional y el consejo municipal, respectivamente) y un órgano encargado de promover la participación ciudadana, el cual tendrá carácter consultivo e incidente (el consejo social regional y la asamblea social comunal, respectivamente).
Esta apuesta descansa sobre un supuesto: que hay interés en la ciudadanía en participar de la vida política, solo que no se manifiesta debido a que faltan instancias para intervenir. Si se cumple esa premisa, el diseño que plantea la nueva Constitución servirá no solo para abordar la crisis de desafección con la política, sino también como mecanismo de control del actuar del Estado y sus instituciones. El riesgo, por otro lado, es que, creándose las instancias, no haya interés ciudadano en participar en estas. En ese caso, el diseño no cumplirá el rol que se propone. No obstante, y dado que el beneficio me parece mayor que el riesgo, creo que la apuesta que hace el proyecto de nueva Constitución es bastante segura.
4. Una apuesta por un Estado más grande
El capítulo que consagra los derechos fundamentales y garantías contiene al menos 60 derechos, los cuales no son meras declaraciones de intenciones, sino que suponen una obligación al Estado de crear, de forma progresiva (como lo señala el artículo 20), las condiciones para su pleno cumplimiento. Esto requiere, por ejemplo, establecer políticas públicas y organismos que hagan posible su materialización.
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Una conclusión similar podemos sacar tras analizar la propuesta de Estado Regional en los puntos anteriores. Si se concreta, necesariamente aumentará el tamaño de los servicios públicos estatales en las respectivas entidades autónomas. Otros ejemplos los encontramos en el capítulo de Sistemas de Justicia, con la creación de nuevos tribunales (como los administrativos y los de ejecución de penas), y el aumento en la cantidad de tribunales ambientales. Finalmente, también lo podemos observar en la creación de cinco nuevos órganos autónomos dotados de personalidad jurídica y patrimonio propio.
Como toda apuesta, tiene sus riesgos. El crecimiento del Estado no asegura una administración eficiente ni una respuesta oportuna a las necesidades que motivan su actuar, e incluso puede ser usado para favorecer los intereses de algunos operadores. Entonces, ¿por qué se hace esta apuesta? Me parece que responde a una de las (posibles) causas de la crisis que vivimos: la necesidad de hacerse cargo de servicios apremiantes para la sociedad. ¿Por qué el Estado asume la responsabilidad de asegurar (no necesariamente prestar) estos servicios? Primero, porque no han sido prestados adecuadamente por los privados a través de la sociedad civil o el mercado. Segundo, porque consideramos, desde la perspectiva ética, que corresponden a bienes de interés público que no deben estar regidos por una lógica mercantil (como podría ser la educación) o de beneficencia (como la rehabilitación de personas con discapacidad).
¿Vale la pena correr ese riesgo? ¿Vale la pena aceptar la apuesta? Desde mi punto de vista, y considerando que la opción de no arriesgarse significa quedarnos tal cual estamos, sí lo vale. Es necesario tener en cuenta que hoy en día hay ineficiencia y corrupción tanto en el sector público como en el privado. El problema de la corrupción no se soluciona “achicando” el Estado (ni el sector privado), sino generando desincentivos, lo que sí hace la propuesta constitucional en el capítulo dedicado a función pública y buen gobierno (artículo 165 y siguientes).
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Estas son solo algunas de las ideas generales que contiene la propuesta constitucional. Como todo cambio importante, conlleva una apuesta por mejorar lo que tenemos y trae aparejados ciertos riesgos. En ese sentido, es deber de cada persona estimar si la apuesta es razonable en función de los riesgos. En ese cálculo, es necesario tener en cuenta que el riesgo se debe considerar en función de lo que eventualmente se pierde al aceptar la apuesta. Lo que tenemos hoy, ¿es suficientemente valioso como para descartar la apuesta que se nos ofrece? Esa es, al final del día, la decisión que tenemos que tomar el próximo 4 de septiembre.
(*) Abogado y Magíster en Derecho Constitucional (UDP).
[1] También establece las autonomías territoriales indígenas, pero, debido a la complejidad del tema (y su relación con el principio de plurinacionalidad), amerita ser objeto de otra publicación.
Excelente, clarisimo